中国社会工作研究（第22辑）

王思斌 主编

2023年12月

ISBN：978-7-5228-3013-1

本辑刊登的9篇文章聚焦了如下主题：关于我国社会工作实践与理论建构的文章，以本土案例为基础，分析了我国社会工作理论和实践模式由借鉴外部的嵌入到在本土实践中实现创新的过程，反映了实践者和研究者的理论自觉；对我国社会工作机构发展和运行进行经验性总结的研究，深化了对我国民办社会工作机构发展逻辑的认识；关于社会工作研究发展过程、循证社会工作研究在我国的发展以及社会工作实践智慧“信息加工”问题解决模型的研究，对推进社会工作研究具有启发意义；从后现象地理学的角度对社会工作物理空间实践的研究、从日常生活实践方法发展出社会工作的空间再生产策略的研究在借鉴外来理论的基础上有所创新。

从外嵌到内生：

中国社会工作实践与理论的新转向

童敏 周晓彤

摘要 随着我国乡镇（街道）社工站的快速推进，站点服务作为我国社会工作一种新型的专业实践方式，一方面在我国基层民生保障和社区治理中的重要作用日益凸显，另一方面它与事本导向的我国项目制社会工作专业实践方式的差异日趋明显，面临诸多挑战，亟须探索和总结，以便能够明确我国乡镇（街道）社工站的专业定位和站点服务的专业逻辑。为此，本研究采用以项目制为观察视角的理论框架，以乡镇主要负责人为站长的B乡和以乡镇民政主要负责人为站长的G镇两个社工站为个案，通过为期一年半的实务跟进研究发现：乡镇（街道）社工站的专业实践不同于事本导向的项目制，它承担着专业服务推进、专业人才培养、部门联动建设以及在地资源整合等多项任务，其核心是激发在地居民和村居活力，从在地问题出发融入在地发展。这种新型的政社联动的站点制促使我国社会工作从项目制的资源依赖和专业分离的外嵌转向站点制的资源再生和专业融入的内生，具有了可持续内生发展能力。它需要我国社会工作者用在地化的视角重新审视“人在情境中”这一核心原则，促进社会工作专业实践和理论的转型，保证我国社会工作能够真正融入社会历史实践，成为中国式现代化道路探索的一支重要专业力量。

关键词 社工站 社会工作 项目制 站点制

一、问题提出

自1987年我国社会工作发展纳入民政业务职能管理范围以来，中国社会工作作为推进我国民政工作专业化的重要方式在民生保障工作中发挥着重要作用（袁华音，1993）。不过，随着2013年党的十八届三中全会提出“创新社会治理”，中国社会工作逐步投入基层社会治理的实践中，尤其是党的十九届五中全会明确指出“畅通社会工作者等参与社会治理的路径”，以及2021年中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“五社联动”机制，中国社会工作基层社会治理的功能受到国家层面的重视（任敏、吕江蕊，2022）。2023年，我国政府工作报告则再一次把“支持社会工作、志愿服务、公益慈善等健康发展”作为加强和创新社会治理的重要内容。显然，中国社会工作在近十多年的职业化和专业化发展中承担着两项重要职能：一项是民政的民生保障，另一项是国家的基层社会治理。这两项职能在近期推进的我国乡镇（街道）社工站建设中呈现得更为清晰。

2021年民政部办公厅发布《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》，提出乡镇（街道）社工站要重点做好社会救助、养老服务、儿童关爱保护和社区治理等工作。截至2022年底，我国已建成乡镇（街道）社工站2.9万个，全国覆盖率已达78%，7万名社会工作者驻站点开展服务。乡镇（街道）社工站已经成为我国基层民政解决民生问题和创新基层社会治理的重要尝试（王思斌，2022）。然而，随着我国乡镇（街道）社工站建设的不断推进，专业资源和人才的不足问题越来越凸显，如何确定我国乡镇（街道）社工站的专业服务重点不仅关系到乡镇（街道）社工站的顺利推进和“十四五”末全覆盖目标的实现，而且关系到我国乡镇（街道）社工站的专业定位和中国社会工作的专业化发展方式。

实际上，自2020年民政部开始在全国范围内推进乡镇（街道）社工站建设以来，有关乡镇（街道）社工站专业服务的讨论就没有停止过。有些学者认为，我国乡镇（街道）社工站是民政部门在乡镇或街道建立的基层服务平台，聚焦民政重点服务对象的问题和需求，建立有效的弱势人群支持体系是其根本（赵军雷，2020；刘战旗等，2021；任文启、顾东辉，2022）；另一些学者则强调，尽管社工站是由民政部门推动建立的，但是实际上它承担的更多的是基层社会治理的职能，被视为落实基层党建和改善基层党群关系的重要阵地（黄红，2021；马良，2021）。值得注意的是，对乡镇（街道）社工站专业服务定位不清，不仅容易导致乡镇（街道）社工站在专业服务推进过程中出现服务与治理的割裂、专业与行政的对立（张和清、廖其能，2020；翟福利、李竹翠，2022），而且妨碍乡镇（街道）社工站站点的建设，如难以促成各部门之间形成合力（王思斌，2021）以及无法建立长期性的助力机制等（颜小钗，2021）。正如有些学者观察到的，乡镇（街道）社工站不同于事本导向的购买项目，不仅仅是提供专业服务，它实际上是政府引入社会组织托管在地的社区服务中心或者公共服务空间，具有了站点建设、人才培养、机制建设等方面的要求（徐选国，2021），需要中国社会工作由“外嵌式”变为“内设型”（姚进忠，2021）。

可见，对乡镇（街道）社工站专业定位的考察实际上是对乡镇（街道）社工站这种站点专业服务方式的考察，明确这种站点专业服务方式到底与之前的事本导向的项目制专业服务方式有什么区别，以便为我国乡镇（街道）社工站找到专业化的发展路径，推动中国社会工作能够真正深入我国基层社会管理体制改革的社会历史实践中，成为推进中国式现代化道路建设不可或缺的一支专业力量。

二、文献回顾

（一）项目制专业服务的相关讨论

我国的项目制始于20世纪90年代的财税体制改革，是按照中央政府意图以专项化资金的方式进行自上而下资源配置的制度安排（周雪光，2015）。作为一种有别于单位制的“整个国家社会体制联动运行的机制”（渠敬东，2012），项目制因其目标明确、成效显著、容易监督等特点，被广泛应用到工程建设、公共服务和社会服务等多个领域（王清，2017）。2012年的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》则表明我国社会组织纳入项目运作的公共服务提供模式在中央层面得到了制度化落实，政府购买服务项目成为创新我国公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径（易松国，2013）。到目前为止，项目制依然是中国社会工作与政府相关部门建立政社合作关系并且获得资金支持的主流方式（王杰，2019）。

显然，项目制得到流行的关键，在于其能够打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新有效组合（沈费伟、张丙宣，2019）。这样既能够保证中央的集权管理，也能够运用市场机制提高当地政府的积极性（尹利民，2015），给广大的社会组织提供更多公共服务参与的机会，让我国的社会治理更加柔性化，让国家的政策落地更加灵活高效（郭琳琳、段钢，2014）。因此，有学者认为，我国的项目制在某种程度上弥补了单位制的不足，成为国家治理的基本方法（黄宗智、龚为纲、高原，2014；于君博、童辉，2016）。

不过，值得注意的是，项目制在推进我国公共服务和基层社会治理方面发挥重要作用的同时，也面临诸多的挑战和质疑，其中主要表现在以下三个方面。一是事本导向的服务逻辑与现实导向的居民需求之间的矛盾。我国的项目制采用事本主义原则，遵循自上而下的服务逻辑，偏向于购买公共服务或者基层社会治理方面的急迫性任务和政府的重点、亮点服务（渠敬东，2012；张振洋，2017）。而居民需求是现实导向的，遵循自下而上的原则。虽然这种事本导向的项目购买可以充分体现集中力量办大事、高效率配备资源的优势（周雪光，2015），但是它也极容易导致出现以行政绩效指标置换公共服务目标的现象，出现忽视居民的现实民生需求以及社区治理网络悬浮等问题（黄晓春，2017）。就社会组织而言，由于对政府项目资金的依赖，它们在行政压力面前极容易把“完成任务指标”放在第一位来考虑，优先于对“服务对象需求”的满足（方英、朱俊熔，2018；何东、陈明龙、刘小峰，2022）。二是碎片化的项目购买与整体性的在地发展之间的冲突。通过对购买项目的分割和细化，政府作为购买主体就能够增强购买的自主权，明确项目服务的具体要求，提高项目购买的执行效率（王向民，2014；吴斌才，2016）。但是，这样的项目购买方式不仅会出现项目的交叉和重叠，而且极容易导致项目与项目之间缺乏联系，出现项目服务“碎片化”的现象（史普原、李晨行，2021）。在购买资金有限的情况下，这种项目购买方式会阻碍社会组织的服务朝向整合性方向发展，根本无法保障公共服务的均衡性（徐勇，2022）。三是临时性的项目投入与长期性的发展需求之间的两难。项目制的购买往往会优先考虑短期内能够取得成效的服务，缺乏对长期性发展需求的关注（余成龙、冷向明，2019）。这样，购买的项目一旦结束，后续专业服务就难以持续，项目制也就很难为老年人、残障人士、困境儿童、精神疾病患者等需要长期关怀的人群提供持续性的专业服务（梁兵、施国庆、张波森，2022；刘丽娟、王恩见，2021），也不利于需要长期扎根的专业服务的开展，而是趋向于锦上添花的行政事务（尹忠海、陈颖洁，2023）。

可见，项目制的专业服务逻辑是一种“行政嵌入”，专业服务落地的根本动力源于政府购买的行政推动，而并非内生于基层社区共同体（刘安，2021）。因此，项目制的专业服务常常呈现“单位为体，项目为用”的治理逻辑（苗大雷、王修晓，2021）。尽管这种项目制专业服务实现了基层社会治理的多元参与机制，增强了基层治理机制的弹性（沈费伟、张丙宣，2019），但是它同时面临由任务性、碎片化和临时性等特征带来的人群服务不够深入、基层治理活力激发不足以及治理效能欠佳的困境。显然，项目制专业服务是一种浅层的基层社会治理实践。

（二）社工站点专业服务的相关讨论

随着近年来我国乡镇（街道）社工站建设的全面铺开和快速推广，社工站点专业服务逐渐替代项目制专业服务，成为我国基层社会治理实践的一种新的探索方式（徐选国，2021）。有学者认为，站点专业服务不同于项目制这种“外嵌”的专业服务，社会工作者驻扎到镇（街）的社工站，在当地组织开展专业服务。这种专业服务既可以兼顾政府的基本公共服务，也可以满足当地居民的服务需求（颜小钗、王思斌、关信平，2020）。有学者强调，站点专业服务是以常态化的方式提供专业服务，它可以避免因“项目化”运作方式带来的过于注重表面化的服务成效而出现的专业服务庸俗化的问题（陈涛，2020）。有学者直接指出，让社会工作者驻扎镇（街）和村居具有在场优势，能够打通基层社会治理的“最后一米”，推进互为主体的政社关系（张和清、廖其能，2020）。不过，也有学者担心，我国乡镇（街道）社工站的建设蕴含着行政化导向逻辑（雷杰、易雪娇、张忠民，2022），甚至还可能出现“行政吸纳专业”现象，导致专业性的衰减和弱化（谢正富、施海潮，2022）。实际上，站点专业服务这种方式在我国开展乡镇（街道）社工站建设之前就已经存在，如未成年人保护工作站、社区心理服务工作站以及家庭综合服务中心等，只是社工站建设的影响人群更多，影响范围也更广。

显然，目前有关我国乡镇（街道）社工站专业服务的讨论还是比较少，比较零散，不同的学者对此有不同的看法，但是都缺乏系统的梳理。更为重要的是，这些站点专业服务的讨论还停留在经验层面，只是就专业服务来谈专业服务，并没有站在专业服务提供机制的角度审视这种站点专业服务与项目制专业服务的区别，当然，也就无法明确我国乡镇（街道）社工站的专业定位和工作要求，以及这种站点专业服务对中国社会工作专业化发展的意义。因此，有必要站在专业服务提供机制的角度考察我国乡镇（街道）社工站，以便能够揭示这种站点专业服务的运行机制以及它的专业化内涵。

（节选自本书章节，节选时有删减）

集刊 | 《中国社会工作研究（第二十一辑）》

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