社会治安直接关系着人民大众的日常生活，影响政府的统治秩序，是社会稳定的基础。中国治安制度古今迥异，清季警察制度的形成，则是中国治安制度转型的重要节点。而清末巡警道的筹议、建置、运作及流变，与近代知识观念转换、新政宪政筹备、内外官制改革乃至晚清社会的变迁息息相关。

自1860年代以来，中国社会局势与结构发生着剧烈的变化。连年的战乱造成社会动荡，盗匪乘势而起，民众颠沛流离，流民数量激增。而五口通商之后，商埠城市工商业迅速发展，吸纳众多人口流向城市谋生。因此，城乡社会治安急剧恶化，不仅四乡伏莽横行，商埠城市也因人口膨胀面临新的治安难题。但因清代固有治安体制中，绿营窳败羸弱，差役积习已深，保甲早成具文，难以有效遏制社会治安的恶化。

随着中西交流的频繁，西方警制渐被官绅各界接受。庚子之后，社会动荡加剧，督抚大吏借鉴西方警察之制，创办警务局所，为应对治安难题提供了一条与往昔不同的治理路径。清廷虽认可兴办警察，但尚无一定规划。各省督抚自行筹设警局，委员经理，突破固有官僚体制，作为督抚权力的延伸，清廷难以掌控。由于各省情形不同，警局规制不一，管理混乱。警兵录用无一定限制，来源不同，程度参差。

清末北京的巡警

警政作为各项宪政与行政的基础，随着新政改革的深化，需要进一步推广。在此背景下，巡警道筹议添设。但因各省社会治安情形不一，且各督抚对新政的态度有别，以及原有警察局所建制存在差异，各省巡警道设立的进程并不一致，而警务公所的机构设置与属员配置也不尽相同。徐世昌、张之洞主政的奉天、湖北率先添设巡警道缺，并于道署内分科治事。直省巡警道官制细则颁布后，各省遵照细则，先后增设巡警道缺，在警务公所内分设四科，处理各类警务。而作为外官制试点的直隶、江苏却观望不前，议而不设，直至各省巡警道多已筹设，并经民政部多次督催，才奏请添设巡警道。

巡警道及警务公所属员的学养才干，影响该省警务进展甚重。道缺添设之初，各省督抚便宜行事，奏保能员补署。而警务公所属员，由巡警道秉承督抚，自行遴委。这既是晚清以来督抚用人权扩张的继续，又因督抚熟谙该省吏治实情，其遴委的干员能吏较能胜任巡警道缺，在警务专门人才尚属匮乏之时，不失为应急之良策。随着各省巡警道陆续添设，清廷中央及民政部为加强中央集权，便于部令的贯彻执行，并为部员谋求升转出路，开始对巡警道缺及其属员的选任进行规范调整。最终，巡警道员的选任基本形成外补与内简交替使用的规制，并限定其属员的委任资格，且强调选任警学专门人才。这既是集权与分权拉锯博弈的结果，又反映出铨选制度在清季的重要变化。巡警道及其属员的选任，更加注重专门，由督抚与民政部共同负责，吏部已难职司铨叙。然而，受人才储备有限、候补官员壅滞、官场习气腐败等社会政情的影响，各省在选任巡警道时任用私人、放宽资格、变通办理的情况屡见不鲜。

巡警道的设立与建制，与清季官制变革和筹备宪政密不可分。它是外官改制的一项重要内容，其上下左右的权限清理及政务联系，与清季各项政制改革密切相关。巡警道直接承命于该省督抚，间接受民政部的监督指挥，随着官制的再次议改，屡有三方关系变更的提议，但未能实行。受司法独立的影响，一省警务由臬司兼理转归巡警道专管，而警察的裁判权也进一步受到限制，除违警处罚及假预审之外，其他一切词讼划归提法司统管。不过，巡警道与该省藩臬、提法、劝业、善后、营务等司道局处所，分别在缉捕查证、筹集警费、协调官商军警关系等各方面时常协作。

此外，巡警道各项施政举措均须接受该省谘议局的监督。但各督抚及巡警道视谘议局为收集舆论、补助官力之所，所交议警务各案，主要以筹措警费、兴办警政为目的，而谘议局议员则以监督行政为己任，力求通过谘议局议案，问责巡警道员，改良该省警务，反映出清末绅权的提升。

由于晚清警察制度的引进，基于城市发展的治安与市政需要，故巡警道多将督饬官警调查户口，加强查禁与缉捕力度，监管书报发行，限制集会结社，筹建菜市场，规范摊贩营业秩序，查禁烟赌娼等特殊行业，筹办消防，清扫道路，修浚沟渠，修建官厕，检查饮食物品的售卖，筹建官医院，注重防疫，制定交通规则，管理公共交通等，作为警务工作的主要内容。在推进近代巡警、卫生、消防、路政、交通等治安与市政建设方面，取得了一定成效，表现出政府对社会公共事务参与的深化，及治理方式的变化与职能的扩张。

清末菏泽县巡警局合照

对于民众而言，警察的兴办与违警律等律例的施行，给日常生活带来了深刻的影响。警察在治安、卫生、消防等方面的管理，促进城市秩序趋向稳定，环境更加优化，交通更为便捷，民众也深切感受到周边环境的变化，遇有问题，开始习惯向警察寻求帮助。但是，不少警务规章与旧有习惯不符，且部分警察执行公务时言行粗暴，或滥刑苛罚，造成了民众的不满以及警民之间的冲突，罢市、打毁警局等民变风潮不断。而为筹办警察所筹措的经费，需强制征收各类捐税，加之其他各项新政及赔款亦用度浩繁，民众不堪重负，各地出现警捐纠纷，造成民众与政府的关系紧张。

在督抚及民政部的双重节制下，各省巡警道遵照筹备宪政清单中关于警务的逐年推广计划，督促所属，从兴办警察学堂及教练所，培养警务专门人才入手，筹划推广各属巡警，调配警区划分与警力分布，建立遍及城乡的警察体系。至清朝覆亡前夕，全国各级警察机构建制初具规模。

清末警察新制虽已基本形成，但尚未完全取代旧制，而是呈现出新旧杂陈的状态。由于各省警察创办仅数年，警额不等，既要分散到各警区站岗巡逻，又要负责缉捕查案、调查户籍、管理卫生、维持交通、救护火灾等各种公安事项，势必无力兼顾。因此，原有的各种保卫体系并未完全退出历史舞台，部分延续着原有的功能，负担着维持治安的职责。不过，随着警务的扩张与警额的扩充，不少省城或商埠等警务发展迅速之地，其他各类组织渐被裁撤，逐步退出。

武昌起义后，十数省先后宣布独立，这些省份的巡警道员多数逃离，光复后的军政府设立名目不一的部司兼管警务，而仍受清廷控制的部分省份，巡警道仍旧存在。直至1913年，北洋政府划一地方官制，一省警务归并于内务司统管。

清末巡警道作为中国最早的省级警政机构，其统一建制及短暂运作，促进了直省行政体制的变革；其所建构的城乡警察体系，对清末社会的变化，尤其是近代中国城市的发展产生了一定积极作用，亦为民国警察制度的形成奠定了基础，标志着中国治安制度的转型，对民国及今天的治安管理产生了深刻的影响。

（本文节选自《纳民轨物：清末巡警道研究》，彭雪芹 著。图片来源于网络，侵删。）

本书主要探讨在社会巨变与清末新政的时代前景下，晚清巡警道的筹议、建置、运作与成效，并通过梳理巡警道这一新制度在清末外官改制中的具体进程及利弊得失，探讨了警察新制在中国引进、移植并调适的历程及对中国社会的影响，提示了近代中国治安制度的转型与政府治理观念的更新。

策划：张思莹

编辑：张思莹

审校：柳   杨