【书评】魏光奇 | “皇权不下县”的乡村治理矛盾 ——读邱捷《晚清官场镜像》

作者：魏光奇

来源：鸣沙

发布时间 2021-08-10 10:39   浏览量 487

一部晚清政治社会史研究的力作

邱捷先生对《杜凤治日记》的研究已有二十年的历史，由于学术研究领域相近，我始终关注他这一研究的进展，认真拜读过他陆续发表的相关论文。一个多月前，他的《晚清官场镜像——杜凤治日记研究》出版，我得到书后立即研读，真是有所谓“先睹为快”的冲动。

杜凤治在晚清同治、光绪年间曾在广东广宁、四会、南海、罗定等州县做地方官，是一位干练且“有心”的官员。他在广东做州县官的十几年中，始终没有中断写日记，字数达数百万，且以记述公务为主。邱捷先生介绍这一时期杜凤治日记的内容说：“举凡与上司、同僚、士绅的对话，处理公务、案件的过程，祭祀祠庙，科举题目，典礼仪式，与他人的争论、矛盾，多有详细记述，对公文、信函往往也摘要抄录。”邱捷先生还指出：“在当时，几百万字的日记绝无刻印出版的可能。日记中有大量对上司、同僚、下属甚至至亲好友刻薄的评论及若干个人隐私，也说明杜凤治写日记时并不打算把日记示人。”从史料学的角度看，这可以有力地证明日记基本内容的真实性。毫无疑问，对这部日记进行细致的研究，乃是一项十分有意义的工作。

杜凤治这一数百万字的日记系用较草的行书书写，且正文中间多有蝇头小字的补写、插写，对它做研究，首先必须克服文字辨认方面的巨大困难。仅此一点就决定了，一个学者如果不具有充沛的学术热忱，很难下决心投入这一工作。对杜凤治“日记”的研究还需要克服“内容”角度的各种困难。“日记”所记述的杜凤治官宦经历和公务活动，是在清代一整套复杂的典章制度框架之内铺展和进行的，如果在清代官员铨选任职、刑罚司法、治安捕盗、赋税征解、州县治理等重要制度领域缺乏知识积累，对这部“日记”就无法透彻理解，更不用说研究。研读邱捷先生的这部著作，时时都能感到他对清代各种典章制度都下过研究功夫，都比较熟悉；而他对“日记”的研究，反过来也加深了人们对于这些制度实际运行情况的了解。

邱捷先生在给我的信中说：他的这部关于杜凤治日记的著作“大致上是一部读史札记，对任何问题都没有做全面系统的研究，只求对前人研究做些有价值的补充”。这体现了他的谦虚。其实，学术研究的发展进步，在大多数情况下不是体现在所谓“全面”，而恰恰体现在“补充”，“补充”往往就是深入，就是拓展。这部著作，发掘利用杜凤治日记中大量真切、生动的资料，对晚清时期的广东社会、“官场众生相”、州县公务、赋税征收、州县财政、官绅关系等几个重要问题进行了高度创新性的展示和研究，是一部晚清政治社会史研究的力作。这部著作在“州县官与士绅的合作与冲突”一章以及其他章节中，都关注到晚清时期的乡村治理问题，而这个历史问题与近代中国的乡村治理现代化转型问题也存在关联。针对这个问题，谈谈我研读这部著作后的感想和受到的启发。

从乡官、乡吏到乡役

中国自秦代开始在全国范围实行郡县制，以县为国家的初级政权，县以下不设政府机构，即现在有人所谓的“皇权不下县”。但毫无疑问的是，不设政府机构不等于不实行统治，相反，朝廷必须通过一种机制将自己的“政教”“下于民”，这也就是今人所谓的“乡村治理”。在中国历史上，“乡村治理”机制既有历时态的前后变化，也有共时态的地区差异。大致说来，自秦至隋唐在郡县以下设立“乡官”以及由县派出而分管乡里事务的“乡（亭、里）吏”，秦汉时期的三老、啬夫、游徼、亭长，晋代的里吏、啬夫，北魏的“三长”等均属之。这种乡官、乡吏具有双重性质。一方面，他们具有“长人之责”，任职须经国家承认（或由国家直接委任），甚至有禄秩或给职田；另一方面，他们又属于本乡里的社会人士，乡官任职须得到地方社会某种形式的推举，乡吏也须在本地有一定地位或名望。他们履行的职能也具有双重性质：一部分属于政府行政职能，包括赋役征收、治安捕盗乃至诉讼审理等；另一方面属于乡里“自治”职能，包括劝农、教化、民事调解、公益建设、互助救济等。对于这两者，乡官、乡吏以一身兼任之。

至隋唐时期，情况开始发生变化。隋初每五百家设一名“乡正”，“令理民间词讼”，但遭到许多官员的反对。他们担心，使乡官审理自己“闾里亲戚”的诉讼，必不能公正；而且，治民的权力也不应放给国家之外的地方人士掌握。隋文帝采纳了他们的意见，废除了这种具有理民、听讼权力的乡正制度。此后，隋唐两代虽然置有族（党）正、里正，但他们管户不过百家，职能以催驱赋役等“负担性”工作为主，而没有“权力性”的执掌。唐中叶后，乡官制度彻底蜕变。里正催驱赋役，经常受到贪官污吏的勒索虐待，无人愿意承当，只好改为“轮差”，“乡官”从此沦为“职役”。

所谓“职役”，其性质乃是一种徭役。中国皇权时代，人民须通过从军作战、工程劳作等方式为国家服徭役，可称“夫役”。“职役”与“夫役”都是“以民供事于官”的徭役，所不同者仅仅在于，前者是以在县在乡“任职”的方式来服役。隋唐的里正和宋元明清的里正、户长、主首、里长、乡保、地方等，都属于“职役”，他们在乡承役，故被称为“乡役”。这些人负责催征赋税徭役、报告刑事和治安事件、递送传票等工作，可以说，官府对于乡村统治秩序的维持——乡村治理，主要就是依靠这种乡役系统。

“绅治”并不美好

明清时期，在这个乡役系统之外还存在着另外一种社会力量，这就是士绅。“士”者，取得科名后没有离乡出去做官的各类科举士人；“绅”者，因退休、养病、丁忧等各种原因而在籍居住的官员（民国时期，被称为“士绅”的群体范围扩大了）。清代士绅在地方社会没有经常性的组织，也没有政治性权力，遇有乡里急需办理之事可临时发起一些局、会、社、团，事毕即散。他们在乡里的主要作为，就是以个人身份倡导办理一些公共事务，如筑桥铺路、修葺祠堂庙宇、修补水利村防设施、救济灾民贫民、兴办社学义学、调解田土财产纠纷等。

这样，唐中叶乡官制度废弛以后的乡村治理，就改由两个并行的系统分任：属于国家行政性质的事务由作为官府组织末梢的乡役来运作，属于地方“自治”性的事务由作为民间人士的士绅（以及宗族）来运作。近代以来，人们称前者为“官治”，称后者为“绅治”。邱捷先生的这部著作，就晚清时期的广东“绅治”向人们展示了一幅复杂而生动的画面，有助于我们在这方面做深入思考。

邱捷先生对杜凤治日记的研究指出，咸同以后广东的“士绅”群体，不仅有正途出身的科举士人和在籍官员，还有相当一部分通过捐纳取得监生（例监）“功名”和其他各种职衔的人士。这个士绅群体总体而言“好利”“不爱脸”，且往往与宗族势力有紧密的结合。太平天国战争爆发后，清政府令各地官绅办团练，一些地方的士绅们不仅有了自己的武装，还乘机取得了收捐、刑罚等各种行政权力。从此，士绅们享有的一些零散且临时的社会权力开始组织化和公权力化。杜凤治任职广东的同光时期，南海等州县的乡村普遍存在由士绅主持的“公局”，作为其首领人员的“局绅”由官府委任，在本乡有缉捕、防卫、拘传、初审、催征各权。这些权力的行使十分“任性”，欺压贫弱、诬枉良善之事大量存在。对此，民众无力制约，官府则往往有意放纵。战乱时期，官府默许局绅处决人犯，19世纪50年代平定洪兵起义时，顺德县的“公局”拘捕了“贼匪”一万三四千人，大部分在县城以及各乡处死；在非战乱时期，公局有时也擅自杀人，清剿、拘捕盗匪时草菅人命，轻率杀死嫌疑者的事更不罕见。

这种在太平天国战争时期开启的“绅权”组织化和恶劣化，到了20世纪初又经历了一波发展。清末民初，国家推行“地方自治”，各地成立了（州）县和城镇乡议（事）会、董事会，成立了不隶属于县公署而独立运作的地方教育、财政、警察、实业局所和县区乡保卫团，成立了县农会、商会、教育会等机构，所有这些机构的首领人员均为新旧士绅，“绅权”因此大兴。这种地方自治当时虽然也为地方社会做了一些好事，但广泛存在着“把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政”，“非法苛捐，冒支兼薪”，“私设法庭，非刑考讯”等滥权乱象，受到社会的诟病。“兴绅权”这一口号，本是梁启超、谭嗣同等维新派为改变中国君主官僚专制制度而提出的，然而它付诸实行的结果，却是劣绅势力的恶性膨胀，这是他们始料未及的。1939年，国民政府颁布“新县制”，再次推行“地方自治”，成立“保民大会”“乡镇民代表会”和县临时参议会，选举保长和正副乡镇长，议决本地公共事务。这次地方自治虽有成绩，但又被一批“新士绅”和地方势力所把持，他们操纵选举，包收捐税，包揽词讼，互相倾轧甚至武装火并，“绅治”再次破产。

乡村治理的出路在哪里

清末民初，中国农村经济衰落，民生凋敝，不少政治和文化精英都开始重视乡村治理和建设问题。1904年，米鉴三、米迪刚父子开始在自己的家乡河北定县翟城推行“村治”，并不断健全完善。1914年，孙发绪担任定县县长，将翟城所实行的“村治”在全县加以推广，进行“模范县”建设。1916年，孙发绪因在这方面政绩突出而被任命为山西省长，将“村治”从河北引到了山西。孙发绪去职后至1920年代，阎锡山继续了他的事业，大张旗鼓地在全省掀起“村治”运动。此后，梁漱溟、晏阳初、彭禹庭等人在山东、河北、河南等地从理论与实践两方面继续进行探索，寻找中国乡村建设、乡村治理的建设性出路。

“乡村治理”是“乡村建设”的核心。近代以来不少有识之士都能看到，中国传统以乡役为工具的“官治”和晚清以来以士绅为基干的“自治”，全都显示出了极为严重的弊端，因此尝试探索新的治理模式。阎锡山提出了一个新的方案——要建立民众自己的“活体组织”，以此来消除“官治”与“绅治”的弊病。他说：必须使人民“有施政之活体组织”才能实现具有建设性的乡村治理，“若人民无此组织”，“政治上如同无串之钱”，则“弱受强欺，愚受智诈，寡受众暴，除向最不愿问之衙门求救，仰最不愿仰之劣绅土棍求指点外，别无他法。云官治，乃贪官污吏之实况；云自治，亦劣绅土棍之变名”。阎锡山见到这一层，殊为不易。不过，当时中国的农民贫、弱、散、愚，素质不良，这严重制约了乡村治理方面新式改革的进行，阎锡山自己在山西“村治”运动中建立的村民组织其实也只是徒具形式，并没有发挥出他预期的积极作用。直至1949年，乡村治理现代化的问题始终也未能解决；而在此后的七十年间，人们也始终没有停止对于这个问题进行探索。

现在人们讲“时空穿越”，如果我自己能穿越回阎锡山所处的民国时代，对于中国乡村治理的现代化改革可能会持这样一种看法：传统的乡役属于政府组织末梢，但却不被纳入政府系统管理，既缺乏行政监督，也没有民主监督，因此腐败低效；“自治”名义下的“绅治”，其参与者、主导者以劣绅居多而正绅无几，因此导致乡里秩序黑暗混乱；而基层群众自治制度要想真正发挥成效而不成为贪官、劣绅控制操弄的工具，还需要一个较长的时间过程来培养乡村人民的思想政治素质。

邱捷先生研究杜凤治日记的大作，内容和形式全都别具一格，相信很多治晚清社会史、法律史和政治制度史的学界同行，研读后都会有多方面的收益和启发。我本人更是希望能在今后对于明清州县制度、乡里制度的研究中参考和吸取他的成果。

整理 石石 审核 李丽丽 宋荣欣