中国就业发展报告（2021）| 去年就业形势、政策进展与未来展望

作者：莫荣 主编

来源：先晓书院

发布时间 2021-07-20 10:34   浏览量 574

2020年中国就业形势、政策进展与未来展望

2020年，在复杂经济社会形势和疫情重大冲击下，各级政府部门坚决落实党中央、国务院决策部署，统筹推进疫情防控和经济社会发展，强化稳就业保就业各项任务落实责任，充分发挥组织、制度优势，扎实做好援企、减负、稳岗、扩就业各项工作；各市场主体、社会机构和劳动者充分发挥主观积极性，同心协力抗疫情、稳岗位、促就业，实现了疫情防控常态化下就业形势企稳向好，为完成“十三五”规划就业目标、决胜脱贫攻坚、实现全面建成小康社会提供了重要保障。2020年成为“极不平凡”的一年。

一 中国就业形势的宏观背景

2020年是我国经济社会发展“十三五”规划收官之年，也是脱贫攻坚决战决胜、全面建成小康社会之年。除经受前期经济增长持续下行、经济结构深刻调整、智能化技术普遍应用、中美经贸摩擦持续紧张等因素的影响外，还遭遇新冠肺炎疫情的重大冲击，同时需要完成就业脱贫攻坚、长江流域禁捕人员安置等政策性任务。周期性、结构性、政策性因素和突发性新冠肺炎疫情冲击等多重压力叠加，就业面临极为复杂严峻局面。

作为全球性重大公共卫生事件，新冠肺炎疫情的影响具有广范围、多层次、多维度、长时期的特点。截至2020年底，全球累计确诊病例超过7900多万例，死亡超过170万人。世界卫生组织（WHO）紧急情况负责人迈克尔·瑞安（Michael Ryan）甚至表示，估计全球超过1/10的人口可能感染。从影响层次看，新冠肺炎疫情影响到每一个人和家庭，再到社区、街镇，以及国家、区域和全球层面。从影响维度看，新冠肺炎疫情不仅对人造成卫生健康危害，也影响到经济、社会乃至政治和文化心理方面。从影响时长看，新冠肺炎疫情本身持续时间较长，其影响既有当期的直接冲击，也有滞后效应和潜在的长期影响。随着范围扩大、时间延长，新冠肺炎疫情对经济社会的影响蔓延，部分企业生产经营陷入困境，劳动者就业机会减少，劳动收入下降，社会消费萎缩，以及由此产生的社会心理和行为习惯层面的影响，都不可避免地对就业产生冲击。特别是随着疫情在世界范围内的扩散，全球化进程中的产业链、供应链受到冲击，叠加各种政治经济因素，新冠肺炎疫情催化和加速扩大了世界经济结构性矛盾和冲突，导致对就业的影响更加复杂，产生了更广泛与长期的后果。总体来看，新冠肺炎疫情对整个经济社会正常运行秩序产生了重大冲击，对劳动力市场的影响也巨大深远。国际劳工组织在2020年4月发布的《新冠肺炎疫情和劳动世界：最新评估和分析》中指出，当前全球81%的劳动力（约33亿人）受到了强制性或者建议性工作场所关闭政策的影响，失业人口增加的规模将超过2500万人。

从国内情况看，新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。当前我国经济社会发展的节点性和阶段性特征，成为新冠肺炎疫情影响就业的底层架构和重要因素，决定着疫情影响就业的主要对象、范围、程度以至作用机理等方方面面。当前，我国经济从高速增长向中高速调档下行，经济动能新旧转换，转型升级和结构调整进入爬坡期；经济结构发生深刻变化，服务业占比持续扩大超过五成，消费对经济增长的贡献率不断上升，2019年达到57.8%；开放型经济特征日益明显，与全球经济的联系日益紧密，年货物进出口总额超过31万亿元，服务进出口总额超过5万亿元。经济分工体系进一步细化，产业链相对完整，但部分重要原材料、零部件和技术人员仍然依赖外部供给。2019年中美经贸摩擦持续，给经济社会发展带来更大不确定性影响。从供给侧看，劳动力市场总量压力持续与结构矛盾突出并存。总体劳动力规模仍然处于高峰期，全国劳动力资源近9亿人，城乡就业人口达7.76亿。近年需在城镇就业的新成长劳动力在1500万人以上，2019年应届高校毕业生规模达874万人，加上近几年未就业毕业生，回国求职留学生增加，劳动力市场求职毕业生人数超过1000万人。城乡人口流动规模大、频率高、速度快，春运期间客流量突破4亿人次，全年旅客运输总量达170多亿人次。新冠肺炎疫情暴发正值春节前后这一特殊时点，正是大规模人口流动的高峰期，也是企业启动新一年生产活动和劳动者节后返岗或重新求职的时间，大量劳动者因假期而处于人岗分离的状态。所有这些因素都直接或间接地影响到疫情背景下劳动力市场的运行与总体就业局势，使得2020年就业面临十分复杂严峻的局面。

二 中国就业形势及特征

（一）全年总体就业形势抗压企稳、好于预期

综观2020年就业的总体走势，与疫情发展和经济复苏的进程有着密切关联，劳动力市场主要指标数据变化与疫情和经济发展态势保持基本一致。在第一季度，特别是疫情初期，各项指标受到疫情重大冲击，出现大幅下滑，GDP第一季度出现6.8%的大幅下滑，城镇新增就业同比下降近三成，城镇调查失业率在2月攀升到6.2%的历史高点。之后随着疫情防控形势好转，经济秩序逐步恢复，经济增长逐步回稳。经济增长率在第二季度由负转正，实现3.2%的同比增长，第三季度增长4.9%、第四季度增长6.5%，全年累计增长2.3%。消费、投资、外贸等主要经济指标也都持续改善。随着稳定和促进就业的积极性因素不断累积，劳动力市场逐步复苏，市场需求回暖，指标数据逐步回升企稳，就业增长总体上呈现“√”形走势，失业率则从2月高点逐级阶梯式回落（反“√”形），无论是就业增长还是失业水平，都好于政府工作报告确定的预期指标数据，就业局势呈现“总体平稳、逐步回暖、好于预期”的发展态势。

从就业增长看，2020年第一季度城镇新增就业累计229万人，同比减少29.3%，出现2008年国际金融危机以来的最大减幅；上半年城镇新增就业564万人，同比减少23.4%。进入下半年，国民经济持续稳定恢复，特别是随着社会消费逐步回升、服务业行业逐步复工复市，城镇新增就业增长提速，前三季度同比减幅进一步收窄至18.1%，至年末，全年实现城镇新增就业1186万人，超额完成政府确定的全年目标任务，同比减幅降低至13.4%（见图1）。分季度比较看，前三季度均同比减少，但减幅逐级缩小，第四季度恢复同比增加，增幅为5.5%。

图1 2018～2020年分季度城镇新增就业人数

从失业水平看，全国城镇调查失业率在2月攀升到6.2%的历史高点，之后呈现阶梯式逐步下降趋势，3～5月维持在5.9%～6.0%的较高位，6月下降到5.7%，同比高0.6个百分点；9月为5.4%，同比高0.2个百分点；12月份降至5.2%，与上年同期持平（见图2）。从调查失业率走势看，前两年基本呈“W”形波动，一年中会出现两次季节性波动。一次是在2月、3月节后用工期，劳动力市场波动，失业率略微上升；二是在7月、8月，毕业生（新成长劳动力）进入市场，在学校与工作过渡期间，失业率也会略有升高。2020年调查失业率改变了这种常态走势，从2月的高位持续下行，至年末与上年同期持平。这反映了劳动力市场在有效疫情防控和政策支持下得到快速恢复的基本情况。

图2 2018～2020年全国城镇调查失业率变化情况

从重点群体看，农民工、高校毕业生和就业困难人员就业持续改善。农民工群体就业在疫情中首当其冲，尤其是春节期间返乡农民工大多未能按时返城返岗，就业压力遽然增加，3月外来农业户口人员调查失业率升至最高。但在疫情防控条件改善后，农民工外出就业加速推进，外出就业人员持续增加，调查数据显示，第三季度农村外出务工劳动力达到17952万人，比第二季度增加200万人，增长1.1%；同比减少384万人，减幅为2.1%，较第二季度收窄0.6个百分点。据统计，2020年全国农民工总量为28560万人，比上年下降1.8%。其中，外出农民工16959万人，下降2.7%；本地农民工11601万人，下降0.4%。在疫情影响下，应届高校毕业生初次就业率有所降低，就业时间有所后延，但总体上仍然保持稳定，随着离校未就业毕业生陆续找到工作，毕业生失业率有所下降。统计调查数据显示，截至2020年底应届毕业生就业率达到90%以上，20～24岁大专及以上受教育程度人员失业率回落到上年同期水平。截至2020年底，贫困劳动力务工规模达到3243万人，比上年增加10%。在疫情冲击下，确保贫困劳动力就业稳定和收入增长，为如期实现脱贫攻坚目标任务做出重要贡献。“十三五”期间，近3000万名贫困劳动力通过多渠道开发就业岗位、大规模开展职业技能培训实现就业，增加了收入。据有关统计，贫困劳动力平均务工年收入从2016年的12451元持续增长至2019年的26544元，增长113.2%；户均务工收入占比从63.3%上升到68.8%，上升了5.5个百分点。

（二）疫情影响下就业形势阶段性变化更明显

从发展阶段看，疫情对经济社会和就业的影响，与疫情持续的时间、烈度及防控强度有着密切关系。根据疫情发展情况，就业大致经历以下几个阶段。

第一阶段为疫情暴发初期，经济基本停摆，劳动力市场冻结。随着疫情暴发，各地区相继启动一级防控措施，在较短时间内整合力量、全力抗击疫情，压制疫情蔓延是最紧迫的任务。除防控疫情应急物资生产、基本公共生活保障、重大工程等活动外，其他经济活动基本停摆，全国范围内各个行业全产业链生产经营和用工都受到影响。经济增长大幅下滑，“假日经济”相关行业遭受重创。疫情突发，劳动力市场正常秩序首当其冲。疫情防控使得人流受阻、物流不畅，人岗分离、要素分割、供需两断。劳动力市场出现“急冻”，供给端出口受阻，城乡劳动者难以返城返岗，出现大面积待岗待业，无法正常工作；需求端进口封阻，企业不能按时复工复产，多数企业不能正常用工。市场供需不畅，总量不足，加之结构性错配，导致“招工难”“就业难”问题异常突出。但由于这一时期在很大程度上与春节假期重叠，疫情的前期影响被假期效应对冲，主要是对假日消费行业用工产生影响，宏观经济和劳动力市场指标在1月波动幅度不太显著，主要表现为市场预期引发企业对下一步复工用工的焦虑和劳动者对返岗求职的担心。但随着春节假期结束，疫情对市场主体生产经营和劳动者求职就业的全面影响显现。据中国劳动和社会保障科学研究院对3000多家企业的调查，33.3%的企业在3月1日之前没有安排开工。受此影响，宏观经济和劳动力市场指标在2月出现大幅震荡，城镇新增就业显著下降，调查失业率升至历史高位，人力资源市场机构网络招聘需求急剧下滑，第一季度招聘需求人数同比减少了25.9%。

第二阶段为疫情持续期，劳动力市场有限恢复。在疫情防控体系建立后，疫情扩散得到基本控制，在统筹疫情防控和经济社会发展的政策指导下，实施分级分区防控，逐步开放人流物流，有序恢复经济活动，企业逐步复工复产；从节后复工开始，在保持疫情全面防控不放松的前提下，部分地区、部分企业开始有序复工复产，部分劳动者开始返城返岗。但企业复工复产和劳动者外出仍受到一些约束限制，劳动力市场部分复苏，供求总量受限，供需两端矛盾相互交织，“用工难”和“就业难”问题突出，摩擦性矛盾成为突出特征。

第三阶段为国内疫情转缓、国外疫情暴发期，劳动力市场加快恢复。这一时期国内没有发生大范围疫情。经济活动特点表现为国内逐步恢复，国际市场需求下降，国际贸易严重受阻。国内人流物流得到较大程度开放，经济活动得到较大程度恢复；除少数高风险地区外，多数地区和企业逐步实现正常经营生产，复工率和返岗率明显提升，用工需求和劳动力供给得到释放，劳动力市场渐趋活跃，农民工求职和应届毕业生春招集中展开，总体上出现供需双升态势。从市场需求情况看，人力资源市场机构网络招聘的需求人数从第二季度逐步回升，至第三季度增长率实现由负转正，同比增加1.1%，这表明受疫情冲击的劳动力市场逐步修复。但由于各行业复工市场存在时间差，各地区复工复产进度不一，劳动力供给出现一定程度的重新配置，一些原来从事一定行业的劳动者转入其他行业，一些原来在某地就业的劳动者也可能转入其他地区就业，导致晚开工复工地区和企业出现更明显的招工难，市场结构性矛盾更加突出。同时，全球范围内疫情的多点爆发和金融市场的持续震荡，受疫情影响国家特别是发达经济体采取的隔离封境措施，对外贸及关联行业产生冲击，部分节后复工早的企业在突遭出货受阻、订单骤降、成本压力加大的情况下，出现个案性的规模减员裁员现象。这一阶段，总体仍然受疫情影响的面较大、风险较高地区和行业的企业不能如期复工，劳动者因长时间停工待业，形成局地、行业性的失业风险。

第四阶段为疫情常态化防控阶段，劳动力市场进入复苏调整期。疫情进入内防反弹、外防输入的常态化防控阶段。经济社会秩序总体恢复，市场主体的生产经营活动基本进入正常轨道，劳动者基本实现有条件有序流动。随着国际疫情持续，部分国家或地区的生产秩序长期难以恢复，我国外贸出口逆势上扬，持续改善，货物进出口持续增长，有利于稳定外贸企业及上下游关联企业用工。为防控疫情和对冲其影响而采取的一系列政策措施逐步释放政策效应。这一阶段，一些行业获得一定程度的补偿性高增长，一些新生行业、业态获得新的发展机会；同时也有一些行业的市场主体没能经受住冲击而关停倒闭，被市场淘汰。劳动力市场需求结构性增加和减员同时出现，部分劳动者面临失业再择业问题。在就业局势保持总体稳定的同时，劳动力市场面临新一轮的结构性调整和波动。

（三）疫情影响下就业形势呈现新的结构性特征

从疫情对就业影响的范围和对象看，具有全域、全业、全员性特征。但在影响范围、时序、时长和程度，以及具体影响内容等方面都呈现较为明显的结构性差异。

群体方面，新冠肺炎疫情几乎对各类劳动者群体就业都产生了影响。先是影响节后返程返岗的各类单位从业人员，之后是规模庞大的返乡农民工外出务工受阻，返城返岗迟滞，农民工外出比例较往年同期减少。还有部分农民工在疫情早期返城，因没有找到合适工作而重新返乡，部分留城农民工不能复工，经济压力更大。再后，是应届高校毕业生在春招旺季遭遇“倒春寒”，就业压力骤增。农村贫困劳动力转移就业和城镇就业困难群体再就业更加困难。即便在疫情期间上岗复工，这部分人员包括抗疫一线的医护人员和各类组织保障、基层工作人员等，也大多处于高强度连续工作状态。结合就业增长和失业率等数据看，一些特定就业群体面临更大的就业困难。从性别看，女性劳动者受影响更加明显，女性劳动者就业压力相对更大。在男性失业率逐步回落的同时，女性失业率持续保持在较高位置，男女失业率水平差距较往年有所扩大。这与疫情对女性就业比例较高的服务业，特别是家庭服务业和其他接触型服务业影响时间长、程度深有关；也可能与疫情防控对家庭照顾的影响有关。从不同户籍群体看，城镇外来农业和非农人员的失业率比本地人员的失业率表现出更大幅度的波动，说明外来人员的就业稳定性受疫情影响更大。同时，部分城镇失业人员和就业困难人员的就业压力加大，城镇本地非农就业人员失业率始终高于其他人员。城镇失业和就业困难群体新增就业人数下降，据统计2020年全国累计城镇失业人员再就业人数为511万人，累计就业困难人员就业人数为167万人，同比分别下降6.4%和6.7%。高校毕业生就业面临供给增加、需求下滑、招聘延后、求职受限等一系列困难局面。尤其是疫情严重的2～4月，与往年毕业生求职招聘的高峰期重叠，严重干扰原有市场秩序。正常状态下毕业生从学校到工作的顺畅过程被打断。一段时间内毕业生失业率明显攀升、求职焦虑情绪增加、就业压力加大。尤其是大专学历水平毕业生、女性毕业生、文科类毕业生等，因在中小企业和服务业就业占比较大，就业更加困难。

行业结构方面，由于疫情发展和行业特点的不同，各地防控措施存在差别，企业受到的影响程度各异，不同地区、行业、规模企业复工复产进度不一，用工需求释放存在较大时间差，面临的风险问题也不一样。餐饮、旅游、影视等一些即期消费类行业受到的影响最为直接，部分行业企业属于“一年干一月，一月吃一年”，对春节假日经济依赖度高，受到的冲击更大。教育、建筑、房地产、居民服务、修理和其他服务、文化、体育和娱乐等行业复工复产时间明显滞后。特别是其中的中小微企业和个体工商户受到的冲击更大，承压能力脆弱，如果不能及时减压止损，随着疫情影响延长，出现较大规模的企业、店铺关停和人员失业的风险较大。调查显示，不同行业企业对疫情后恢复正常经营状态的时间预期存在明显差异。农林牧渔业、建筑业、制造业、卫生和社会工作、科学研究和技术服务业等行业预期恢复时间相对较短，住宿餐饮业、房地产业等行业预期恢复时间相对较长。从实际生产经营情况看，全年批发和零售业增加值比上年下降1.3%；住宿和餐饮业增加值下降13.1%；租赁和商务服务业增加值下降5.3%。全年规模以上服务业企业营业收入比上年增长1.9%，但利润总额下降7.0%。综合分析分行业监测企业岗位数量变化、参保人员数量变化以及招聘需求等指标数据，各行业用工恢复速度和程度存在较大差异。据国家统计局发布的制造业采购经理指数和非制造业商务活动指数，近几年其中的非制造业从业人员指数一般高于同期制造业从业人员指数，而自疫情发生以来则持续低于制造业从业人员指数，主要是部分服务业企业属于劳动力密集和人员密切接触型企业，受疫情影响较大，时间较长。2020年12月制造业和非制造业从业人数指数分别为49.6%和48.7%。从时序看，2月，制造业从业人员指数与非制造业从业人员指数深度下滑，分别落到35.6%和37.9%的历史低点。3月后，两者均有回升。制造业在3月回升到高位后，又逐步小幅回落，与往年保持大致相同的走势。非制造业从业人员指数在3月回升后于相对低位徘徊，自7月开始持续爬升，到10月在假日经济影响下高于制造业从业人员指数，但11月和12月再次下跌，低于制造业。这是近5年来非制造业从业人员指数首次在年末低于制造业从业人员指数，表明非制造业用工仍未恢复常态（见图3）。与此同时，疫情危机中，基于互联网的新经济在应对疫情影响中发挥了积极的对冲作用。在传统批发零售受到严重冲击的同时，大量消费转移到新零售行业。在传统物流中断的同时，部分快递行业业务量大增。一些在线教育、在线娱乐游戏、在线办公等信息消费获得爆发性增长。与之相关的电子信息、网络服务等行业，及基于“宅经济”的相关行业获得较快发展。疫情也暴露了公共卫生防疫体系建设和其他民生领域以及社会治理体系中的短板领域，对下一步经济社会发展提出了新的建设要求，有助于创造新的经济和就业增长点。调查显示，部分企业认为疫情催生了新的市场需求，加速了企业管理和模式提质创新，企业生产经营会有新的机会和潜力。这些将成为经济发展新的动能，创造新的就业增长空间。

图3 2016～2020年制造业和非制造业从业人员指数变化情况

区域结构方面，疫情影响覆盖全国各省区市，既有经济发达地区，也有相对落后地区；既影响到劳动力输入地，也影响到劳动力输出地，尤其是一些用工大省成为疫情重点影响地区，对就业造成重大冲击。疫情前期，一些中西部省份农民工返岗率较低，滞留人数较多，本地就业压力加大；而广东、江苏、浙江等地复工复产率较高，但外贸依存度也高，受国外疫情影响大。一些外贸企业在前期抓紧复工复产，但因国外疫情暴发，遭遇二次打击，出现订单突然取消或产品无法出货问题，企业生产经营困难重重，稳岗压力普遍加大。个别地区出现失业率的阶段性显著上升。

还需关注的是，新冠肺炎疫情在影响就业总量、失业水平和就业结构的同时，对劳动者的就业质量、就业观念、就业心态和就业形式等方面也产生了不容忽视的影响。调查显示，有相当比例的劳动者的工资收入、社会保险、工作时间和工作稳定性等在疫情期间都受到不同程度的影响，收入下降、社保断缴、加班增多、灵活就业等现象增多，劳动权益相关的争议案件数量也有所上升。

——节选自《中国就业发展报告（2021）》